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前農委會主委彭作奎:農地流失是國安問題 儘速修法止血【2015-09-21】

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前農委會主委彭作奎。 (記者廖耀東攝)

記者黃以敬/專訪

前言:二○○○年台灣還擁有八十一萬公頃可耕農地,迄今不到四十萬公頃;約一千七百多個大安森林公園面積的農地流失,大多變成豪華農舍、違規工廠及變相建地…。

十五年前悍然請辭、拒絕為「農業發展條例」修法開啟新購農地可興建農舍漏洞背書的前農委會主委彭作奎直言,農地流失已是「國安問題」,須儘速修法止血,祭出「新購農地不得興建農舍」的尚方寶劍,後續更需對農地做整體規劃,將農業生產區與農村生活區加以區隔,台灣農業才能有永續的生機。

農地可買賣 但不能「種」房子

Q:農地農舍炒作飆漲引發社會爭議,二○○○年「農業發展條例」開放被視為肇因,關鍵何在?造成哪些農業危機?

A:當年通過「農業發展條例」修正版根本是政治凌駕政策、戕害台灣農業的「惡法」。開放農地自由買賣的政策是為因應入WTO,希望能引進資金、技術與年輕人提升農業競爭力,卻因國民黨連蕭團隊在總統大選遭遇低迷選情,一群所謂老農派立委以農民選票為由施壓,最後演成把我當時最堅持的「新購農地不能興建農舍」底限條款刪掉,且農宅興建管理辦法中未明定農地興建與承受人身分,大開非農民買賣炒作農地農舍的方便門。

十五年後,我當年擔憂的農地農舍炒作弊端全都發生。農業年報統計,修法前台灣有八十一萬公頃農地,二○一一年只剩五十四萬公頃,現在恐剩不到四十萬。其中用來興建農宅的,約有超過一萬六千筆新建農舍,多是豪華農舍,逾六成起造者不具傳統農民資格,且七成有違規使用沒真正務農的事實。

農地分割買賣,一棟棟豪華農舍像「雀斑式」零星跳躍分布,影響農地整體運用,農作日照、排水污染溝渠等農業設備也受破壞,且農地享有免稅,休耕可領補助等不合理現象。

Q:政府雖信誓旦旦要杜絕亂象,但目前僅農舍興建辦法限制農舍興建者資格,承購買賣則寄望農發條例修法,挽救措施只做半套?

A:近日內政部公告修訂農舍興建辦法,限縮農舍起造者為三種身分,包括農保、健保第三類(農會、水利會會員)及有務農事實證明者,這個行政辦法修訂只能說是「止血」救急,減少六成多非農民起造農舍買農地的需求問題。至於農舍買賣,農委會則要將農發條例再次修法,希望限縮承購人身分,如能通過,已是很不容易的小起步。

目前民眾買賣農地農舍並不是買者的錯,而是法令制度漏洞,但嚴重性已甚明顯,須亡羊補牢。未來修法務必達到「管地不管人」的農地農用政策, 亦即農地可買賣,引進新人才投入農業。

對現有農舍,政府應大力稽查農地違規使用,改由中央政府負責,透過科學化航照、GPS等比照,舉發違規使用或興建農舍,再由地方裁罰。

要達到農委會期望的「農地農用」,後續農發條例修法,則一定要回到我當初堅持的「新購農地不能興建農舍」,確保農地不是用來蓋房子,要真正務農。

修法救農地 農業才能轉型

Q:但立院這會期似乎無望,政院修法承諾面臨跳票,反對聲浪又現,總統及立委大選將屆,可能再重蹈十五年前修法變調的覆轍?

A:農地涉及國安與社會穩固基石,執政黨不能去思考選舉利益。事實上,當年修農發條例惡性開放農地農舍興建買賣,最後國民黨連蕭團隊還是輸了總統大選,隔年立委大選,十多位老農立委幾乎多落選。證明選民未必支持。

農發條例已送立院再修,卻未列優先法案,但仍希望在這會期能完成修法。目前修法管理影響較大的是炒作農舍的財團及非農民。政府應有魄力去抗拒選舉壓力,救農地不能只做半套。保護農地國土的政黨,會有更多民眾支持。

Q:農地農舍要從開放轉管控,卻也出現支持開放、保障農民生計,及要求限縮、保護農地的意見對立,有兩全之道?

A:社會有些似是而非說法須先釐清。一、有人抱怨管理農地農舍是要影響農民生計,表示有八十七%農民不希望價格下跌。農民當然不希望農地一文不值,但也不能炒作農地,讓有心務農者無法買到或租到地可耕作。合理的農地價格應是扣除掉這些非農業的人為炒作、商業性等需求後,由農地農用的供需市場來決定,達到合理價格。

第二,有學者指農業產值佔國家GDP不到二%,再加上要加入TPP等衝擊,主張農地應該可以興建農宅,讓都市人可享田園之樂。

事實上,目前區域計畫法每五年會檢討各項土地使用編定面積,農發條例第八、九條也有農地釋出的機制。農地可經審查釋出改為建地或工商業用地,但需繳交回饋金,稅目也須跟著地目變更徵收,這才是合法合理途徑。農地減少不應是投機者承購價格低廉且免稅的農地,零星切割賣出,還透過農地農舍享有國家補貼的漏洞,完全不符公平正義。

第三是有學者引述諾貝爾學者舒茲教授所言「農業問題不能只就農業範圍內謀求解決」,因此主張要用非農業方式提高農民所得。但重點是,絕非把農地當成理財工具,用來興建農宅。農業在整體經濟體系裡像汪洋中一條船,會隨整體經濟波動而飄蕩,政府應借科技、資訊、品牌等經濟手段去幫農民提高農業效能及產值,擴大生產鏈。

例如紐西蘭奇異果,就是一群農民組成合作社,加強研發及行銷,搶佔全球三至四成市場。這是透過非傳統農業方法提高農產品附加價值,農民要轉型為農業經營者。

先統整農地 有效確保糧安

Q:農地農用政策立意良善,卻也面臨人口老化、休耕、農業比重下降的趨勢及困境,有何農業永續或轉型建言。

A:台灣目前糧食自給率僅三成二,較理想要升到四成。估算台灣若要確保遭遇戰爭等危機、國家糧食要維持百分百自給安全基準,至少要保留全國約七十萬公頃農地。

農委會應組成專案小組研究規劃,在「土地實質供給」有限下,農地要更兼顧整合性管理機制,依國家總體資源供需,建置更有彈性的「農地經濟供給」,達到國家總資源有效利用、國土保安與糧食安全。

農民部分,老農津貼等各種補貼,未來都可轉入國民年金制度,年輕農民不能再享津貼,而是改為「對地補貼」,確保農地農用。農民自選作物,藉由專業科學扶助升級而提升產值、創造營收。

農地部分,農地農用之外,應將農業生產區與居住區分開。政府應同步修正國土綜合發展計畫法、區域計畫法、都市計畫法、土地使用分區管制規則、農村再生條例、土地徵收條例等法規,規劃既有鄉村邊緣或生產力較低的農地做為農宅建地,政府投資興建公共設施,使農務者有地集中興建農宅,免去農地分割、污染農田及炒作暴利的問題。

加入區域性經濟組織是政府既定目標,面對全球貿易自由化挑戰,台灣農業一定會遇衝擊,不管藍綠的政治人物要發揮智慧與魄力,把農地、農業與農村拉回正途,台灣才能有祥和農村、永續農業。

彭作奎 小檔案

現職:亞洲大學講座教授、中興大學名譽教授

經歷:中州科技大學校長、亞洲大學副校長、環球科技大學校長、中興大學校長、農委會主委

學歷:美國伊利諾大學香檳校區農經博士

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